EL SUBSIDIO POR DESEMPLEO EN TIEMPOS DE COVID-19 CARACTERISTICAS , PROBLEMÁTICA Y FUTURO

ANALISIS CRITICO DEL SUBSIDIO POR DESEMPLEO EN TIEMPOS DE

COVID-19 CARACTERISTICAS, PROBLEMÁTICA Y DESARROLLO A

FUTURO

INTRODUCCION

El impacto social y económico a nivel mundial que ocasiono la pandemia

consecuencia del COVID - 19 sin dudas marcó un hito en la historia reciente

mundial, cuyas consecuencias son aún, al día de la fecha, difíciles de estimar.

En nuestro país el Decreto Número 93/0201 con fecha 13 de Marzo de 2020 en

el cual se declara la emergencia nacional sanitaria marco sin dudas un antes y

un después en todo lo que se refiere al universo jurídico, sus relaciones,

instituciones y procedimientos.

Es de orden destacar que las consecuencias económicas causadas por esta

pandemia son muy complejas, ya que, dada la naturaleza de esta enfermedad,

y que hasta el momento no existe una medicación o una vacuna contra la

misma, la única forma razonable de combatirla supone una profunda limitación

a las actividades de los individuos, prohibiendo todo tipo de aglomeración.

El aspecto laboral surge como una de las principales preocupaciones a nivel

político y social junto con los aspectos médicos.

Como mencionamos ut supra, al ser la única solución posible para mitigar los

efectos sanitarios el establecimiento de un régimen de cuarentena - ya sea

obligatoria o voluntaria - esto supone una fuerte repercusión en los aspectos

vinculados a las fuentes de trabajo por la absoluta merma de cierto tipo de

actividades.

El Gobierno Nacional propuso una batería de medidas en materia económico -

laboral para contrarrestar esta situación, las cuales han tenido como propósito

principal buscar proteger a los sectores más afectados por la pandemia, ya sea

a nivel de los individuos o de los sectores empresariales.

El objetivo de este trabajo radica en analizar una de las medidas específicas

propuestas en nuestro país vinculada a la situación laboral como fue la

creación de un régimen de subsidio por desempleo especial.

La idea supone realizar un análisis critico respecto a la implementación de

estos mecanismos, evaluando sus características y analizando si este es

sustentable en un futuro cercano para cumplir principalmente con dos

propósitos; por un lado mitigar los efectos inmediatos de la crisis sanitaria y por

otro lado operar como una posibilidad de reactivación económica.

Por lo anteriormente expresado es que el esquema de trabajo que nos

planteamos supone partir de un estudio del impacto en materia económico -

laboral que supuso el COVID - 19 en nuestro país, un análisis exegético de

cada una de las resoluciones mediante las cuales se creó el régimen de

subsidio por desempleo especial y sus diversas modificativas, para poder así

realizar un análisis crítico de esta medida tomando en cuenta los dos factores

incoados previamente.

Como se podrá apreciar en los capítulos subsiguientes el estudio jurídico del

subsidio por desempleo parcial no puede estar ajeno de una evaluación del

contexto factico en el cual el mismo se implementa, siendo indispensable para

la realización de cualquier valoración tomar en cuenta una multiplicidad de

factores.

IMPACTO ECONOMICO DEL COVID - 19 EN MATERIA ECONOMICO -

LABORAL

Las implicancias económicas asociadas a la pandemia producto del COVID-19

fueron sumamente complejas a nivel mundial, afectando a las distintas

sociedades de forma transversal, en todos los aspectos centrales de la misma

y no realizando distinción respecto del nivel de desarrollo de los países.

Uruguay no fue la excepción a la regla y si bien es de orden destacar que a la

fecha de realización de este trabajo - Julio 2020 - las consecuencias sanitarias

a nivel de víctimas y contagiados fueron bajas a comparación de otros países,

teniendo un número de fallecidos 32 y de contagiados 10172 en el aspecto

económico la situación resulta más difícil de pronosticar.

Desde el inicio de la pandemia, hace aproximadamente 4 meses aumento

considerablemente la cifra de trabajadores en los distintos seguros de

desempleo, destacamos que entre los meses de marzo, abril y mayo se

presentaron aproximadamente 259 mil solicitudes incluyendo tanto el subsidio

por desempleo tradicional como el subsidio por desempleo parcial según datos

emitidos por el Banco de Previsión Social3.

Además y según fuentes oficiales como el Instituto Nacional de Estadística en

su informe de abril se ven números negativos en materia de desempleo y de

tasa de empleo.

Encontrándose ubicado el desempleo en un 9.7% y la tasa de empleo se

encuentra en 52.1%4.

Asimismo, y como destacamos previamente, la crisis económica afecto a la

sociedad de forma transversal, esto significa que encontramos en situaciones

críticas a los dos extremos del universo económico; ya que se ven afectadas

por la misma tanto las grandes industrias como los trabajadores, sobre todo

aquellos que están en situación más precaria o informal, son a nivel individual

los que más sufren las consecuencias.

A modo de ejemplo surge con absoluta claridad que la industria del turismo, la

gastronómica, entre otras sufrieron enormes pérdidas, en algunos casos ya

irreparables teniendo esto como consecuencia directa una remisión muy

importante de sus trabajadores al subsidio por desempleo y con un incierto

pronostico en lo referido a su posterior reincorporación.

En el otro extremo nos encontramos con la situación de los trabajadores

informales, la cual es más difícil de cuantificar por su situación irregular y por

una variación muy sensible entre las diversas consultoras privadas que miden

este fenómeno. No obstante los números específicos, estos vieron muy

comprometida su situación laboral, quienes además en muchos casos no

pueden acceder a las herramientas propuestas por el estado para poder mitigar

en parte su situación.

Para finalizar este apartado, destacamos que uno de los problemas más

grandes vinculados a aspectos económicos y laborales que causo la pandemia

es la incertidumbre que la misma genera a futuro.

Al día de la fecha no existen soluciones medicas fiables que pronostiquen una

cura para la misma, por el contrario, en algunos países ya existen rebrotes en

los contagios, lo cual hace imposible estimar con certeza cómo será la

reactivación económica de los diversos países.

Si bien existe un consenso entre los economistas de que la reactivación

económica seria en forma de “V” es decir luego de una caída muy pronunciada

una rápida reactivación, no es claro cuáles deben ser los pasos a seguir para

esta reactivación.

Entendemos importante que los distintos gobiernos busquen profundizar en las

herramientas jurídico - laborales implementadas hasta el momento a los

efectos de proyectar una necesaria reactivación económica.

Sin ánimo de adelantar conclusiones posteriores, el régimen de subido por

desempleo creado, así como todos sus factores asociados deben adecuarse y

no ser simplemente un mecanismo paliativo de la realidad económica actual,

sino que estos deben operar como una plataforma de reactivación para la

economía.

REGIMEN DE SUBSIDIO POR DESEMPLEO EN TIEMPOS DE COVID-19

Debido a la complejidad de la situación a nivel nacional, así como al

dinamismo asociado a las necesidades emergentes de los distintos sectores de

la sociedad es que el estudio de este régimen se tiene que realizar mediante la

articulación de varias resoluciones.

Es por lo anteriormente expresado que a continuación realizaremos un estudio

exegético de las resoluciones dictadas por las autoridades competentes

vinculadas a la creación de un régimen de subsidio especial por desempleo,

evaluando en primera instancia el marco de aplicación temporal de este

subsidio, para luego analizar los contenidos y requisitos del mismo conforme

las subsiguientes resoluciones.

La resolución madre en este caso es la número 143/020 dictada por el

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social el 18 de marzo del año 20205

mediante la cual se crea un régimen especial de subido por desempleo el cual

en principio se estipula va a regir por un plazo de 30 días con posibilidad de

prórroga.

Asimismo y en estrecha vinculación a esta resolución se dictan otras

resoluciones por parte del MTSS en las que se extiende el plazo inicialmente

estipulado.

Por resolución del 23 de abril del 2020 se extiende el plazo hasta el 30 de

junio6.

El 15 de mayo del 2020 y mediante la resolución 440 se extiende el plazo de

vigencia hasta el 30 de junio del mismo año7.

Para finalizar el aspecto temporal destacamos que a la fecha de redacción de

este artículo se estableció una nueva prórroga, la cual extendió el mismo hasta

el 31 de julio del 2020, según lo dispuesto por la resolución 576/20208.

Vinculado a las principales características del mismo destacamos que en la

resolución inicial 143/2020 se ven estipuladas con claridad las mismas.

Se destaca en los considerando de la resolución 143/020 que es una

herramienta de carácter excepcional y transitoria respecto de algunos sectores

y actividades que se vieron afectados por la pandemia.

Dicha resolución manifestó de forma expresa que se crea un régimen especial

de subsidio por desempleo, por 30 días, estipulando que trabajadores pueden

acceder al mismo.

En el numeral 2 expresa el ámbito de aplicación de este nuevo régimen

destacando que regula una situación de suspensión parcial, en lo referido a

días u horas al mes.

Del estudio en conjunto de la resolución 143/020 así como de la resolución

dictada el 23 de abril del 2020, se destaca que en la actualidad el tope máximo

a la suspensión de los días es de 19 jornadas en el mes, siendo el mínimo de 6

jornadas y una reducción del 50% de la jornada.

Vinculado al ámbito de aplicación del mismo, este se establece en la resolución

143/020 y se ve ampliado según la resolución 163/2020 la cual amplia el

espectro de trabajadores que pueden optar por este subsidio incluyendo a

todos los trabajadores dentro del ámbito subjetivo de aplicación del decreto ley

15.180, atendiendo a necesidades específicas planteadas por los diversos

sectores.

Se destaca que el monto del subsidio será de un “25% del promedio mensual

de las remuneración nominales computables percibidas en los seis meses

inmediatos configurada la causal”.

Por otra parte la resolución del 23 de abril complementa a la resolución madre

que el monto a percibir en ningún caso será inferior al 75% de las

remuneraciones en los últimos 6 meses, estableciendo además un límite en lo

referido a horas y jornales.

Concomitantemente con lo expresado es muy importante analizar la resolución

394/20209 en la cual se crea un nuevo régimen de seguro especial, mediante el

cual se extiende el ámbito de aplicación del mismo a trabajadores no incluidos

anteriormente en el régimen previo, contemplando los casos específicos de los

trabajadores que no reúnen el período previo de cotización para acceder al

subsidio o ya agotaron el régimen general.

En este régimen se ampara a los trabajadores que se encuentren en situación

de suspensión total.

Se estipula que el plazo del mismo comprende entre el 1 de abril del 2020 y el

31 de mayo del mismo año, y estableciendo una amplia y detallada exposición

en lo que supone a los sujetos excluidos del régimen y los requisitos.

Estos extremos se detallan entre los numerales 4 y 5 de la mencionada

resolución, siendo de orden destacar que no realizaremos un estudio puntual

de cada una de las exclusiones ya que excedería el propósito de este trabajo.

Como se aprecia con meridiana claridad en este inciso, resulta muy complejo

estudiar la evolución del subsidio por desempleo parcial creado a causa de la

pandemia.

En primer lugar porque el mismo sigue sujeto a modificaciones al día de la

fecha, y en segundo plano porque se aprecia que cada una de las

modificaciones supone un remedio o mitigación a una problemática que aún se

está desarrollando y que en muchos casos responde a planteos concretos.

No quedan dudas de que si no existiese esta situación de emergencia, se

podría realizar una normativa única, con un ámbito temporal y de aplicación

claro a los efectos de su implementación practico, como es de público

conocimiento la situación generada por el COVID - 19 nos muestra que la

urgencia hace necesaria las sucesivas resoluciones las cuales no en todos los

casos atienden a un orden y estructura adecuada.

ANALISIS, EVALUACION Y PROYECCION DEL NUEVO REGIMEN DE

SUBSIDIO POR DESEMPLEO

De conformidad con lo expresado hasta el momento es que consideramos

necesario para realizar una evaluación del régimen especial de subsidios por

desempleo descripto en los capítulos precedentes, así como analizar la eficacia

del mismo debemos plantearnos varias interrogantes; resolviendo las mismas

desde un abordaje multidisciplinario.

Esto conlleva a que el análisis tiene que partir desde una perspectiva amplia en

la cual se analicen varios aspectos que vinculen la realidad social, económico y

jurídica.

Desde una perspectiva estrictamente jurídica lo primero que debemos

cuestionarnos es si realmente este subsidio cumple con los planteamientos

teóricos básicos aplicables a este tipo de herramientas.

Sin ánimo de realizar un estudio en profundidad de la naturaleza del subsidio

por desempleo, es mayoritariamente aceptado que el mismo se plantea como

una solución o medida para combatir el desempleo o proteger el empleo y así

lo demuestra la importante historia de nuestro país en materia de creación y

modificaciones de herramientas vinculadas al subsidio por desempleo, a los

efectos de ir ampliando en la medida de lo posible los ámbitos de aplicación,

buscando proteger al máximo el empleo.

Es por tal motivo que en un segundo nivel de análisis nos cuestionamos si el

subsidio por desempleo parcial desarrollado en los capítulos precedentes

realmente opero como una medida contra el desempleo.

A entender de quien suscribe este trabajo dicha premisa resulta ampliamente

cuestionable.

En primer lugar, al ser una solución temporal y extraordinaria resulta difícil

concebir que el mismo va a operar como una protección del empleo en el

mediano o largo plazo.

Resulta un hecho manifiesto, en las sucesivas resoluciones, vinculadas tanto a

la extensión de los plazos, como del ámbito de aplicación del mismo, que estos

subsidios no siguen una estrategia marcada o un plan de acción, sino que

operan como una herramienta para resolver aspectos inmediatos y problemas

concretos que sufren los distintos actores de la realidad laboral.

Por otra parte, al día de la fecha no se avizora un plazo final para el mismo, y

resulta altamente probable que se siga prorrogando por un tiempo

indeterminado.

Estas situaciones analizadas desde una perspectiva jurídica abstracta y sin

tomar en cuenta elementos socio - económicos, nos lleva a concluir que el

mismo opera más como una compensación a trabajadores y empresas que

como una verdadera protección al empleo.

Nos cuestionamos además cual va a ser el apoyo que las empresas van a

tener al momento de que se termine esta herramienta, principalmente en el

caso de las industrias más golpeadas y cómo van a poder reasumir sus

obligaciones tal y como estaban estipuladas antes de la pandemia.

Por otra parte la situación de los trabajadores no es alentadora, ya que la

preocupación planteada para las empresas tiene un impacto directo en la

conservación de los puestos de trabajo, los cuales no están asegurados en el

escenario actual.

Entendemos que esta herramienta resulta válida para ciertos aspectos

económicos inmediatos, pero que debería verse complementada con una

planificación respecto del futuro de las empresas y trabajadores para cuando la

misma pierda vigencia.

Es necesario establecer de inmediato un plan de acción, el cual no suponga

una interminable prorroga del subido ya que es imposible de sostener en el

tiempo por aspectos economicos.

Se debe apoyar a las empresas a salir de esta situación y preparar a los

trabajadores para la nueva normalidad laboral, la cual no parece modificarse en

el corto plazo.

Es indispensable que las instituciones estatales capaciten a los trabajadores

para esta nueva normalidad, en el uso de nuevas tecnologías y nuevas

modalidades de trabajo.

La creación de bolsas de empleo para trabajadores que luego del término del

subsidio no puedan ser retomados en sus empresas es un planteo que las

autoridades competentes deben contemplar a los efectos de mitigar la crisis

laboral y fomentar una reactivación económica.

Al día de la fecha de suscripción de este trabajo se está implementando una

medida respecto la cual se premia a las empresas que retomen a trabajadores

en seguro por desempleo o contraten nuevo personal con un beneficio

previsional, celebramos esta medida la cual está en estrecha sintonía con la

problemática plateada, respecto de la real protección del empleo que brindan

las herramientas descriptas respecto del subsidio parcial.

Por otra parte y en un ejercicio de estricta justicia consideramos que este

análisis no puede ser únicamente desde una perspectiva jurídica teórica.

Si bien este artículo es de contenido jurídico no puede ser ajeno a la realidad

socio - económico que se enfrenta el país como consecuencia de la pandemia.

En este apartado entendemos que el subsidio parcial resulto un apoyo para

empresas y trabajadores y que sus distintas modificativas, aun siendo

desordenadas solucionaron problemas concretos y necesarios para en la

medida de lo posible contrarrestar las severas consecuencias económicas

causadas por la pandemia.

Como conclusión final de este trabajo, destacamos que dadas las

consecuencias y características de la pandemia resultaba indispensable tomar

medidas concretas en materia laboral.

La creación de los subsidios parciales supone un alivio a trabajadores y

empresas en un momento de crisis, asistiendo a los mismos y mitigando las

consecuencias negativas.

Asimismo, resulta importante destacar que resulta difícil que esta herramienta

por sí sola sirva de forma efectiva como una protección al desempleo sino se la

acompaña de medidas tendientes a preparar una reactivación económica y

laboral una vez finalizada la pandemia.

Consideramos que las sucesivas resoluciones aun siendo desordenadas y sin

seguir un plan concreto sirvieron para un fin específico, pero luego de 4 meses

de decretada la emergencia nacional es indispensable reforzar las ideas

planteadas en estos subsidios, haciendo especial hincapié en cómo van a

afectar a empresas y trabajadores una vez finalizados los mismos y planteando

lineamientos alternativos para que se conserven en la medida de lo posible la

mayor cantidad de fuentes y condiciones laborales.

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1Decreto N° 93/020 - Declaración de Estado de Emergencia Nacional Sanitaria como consecuencia de la

pandemia originada por el virus COVID-19 (Coronavirus), Montevideo, 13 de Marzo de 2020.

2https://www.gub.uy/sistema-nacional-emergencias/comunicacion/comunicados/informe-situacionsobre-

coronavirus-covid-19-uruguay-17-07-2020

3https://www.elobservador.com.uy/nota/solicitudes-de-seguro-de-paro-bajaron-en-mayo-peroaumento-

porcentaje-de-despidos-2020611760

4Boletín Técnico – Instituto Nacional de Estadística - 29 de Junio 2020, Montevideo

5 Resolución MTSS N° 143/020 - Montevideo, 18 de marzo de 2020

6 Resolución MTSS - Montevideo, 23 de abril de 2020

7 Resolución MTSS N° 440/020 - Montevideo, 15 de mayo de 2020

8 Resolución MTSS N° 576/020 - Montevideo, 10 de junio de 2020

9Resolución MTSS N° 394/020 - Montevideo, 8 de mayo de 2020